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Anagrafe degli appalti privati: analisi di un meccanismo presuntivo basato sul «tutti delinquono»

Anagrafe degli appalti privati: analisi di un meccanismo presuntivo basato sul «tutti delinquono»

Uno strumento presuntivo potrà restituire trasparenza e garanzie ad un sistema ormai fin troppo viziato da procedure “semplificate” (leggi: amicali e parentali)?

Geom. Matteo Dozio – Avv. Peter Geti

Sebbene ogni forma di controllo e semplificazione, che permetta la prevenzione delle pratiche scorrette e del fenomeno del “lavoro in nero”, è sempre bene accetta, non si possono non sollevare enormi dubbi sui sistemi di controllo e qualificazione delle imprese introdotti dal legislatore.

Verifica di regolarità contributiva (DURC). Il primo strumento, ormai definibile come “storico”, per la lotta all’evasione e al lavoro nero è il documento di verifica della regolarità contributiva dell’impresa rispetto alle somme dovute all’INPS, all’INAIL e alla Cassa Edile.

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Tale strumento è poco utile nei limiti in cui la sua presentazione non esonera il committente dall’eventuale obbligazione in solido con l’appaltatore per il pagamento degli oneri contributivi e retributivi, costituendo esclusivamente un indice della regolarità attuale dell’impresa rispetto agli obblighi contributivi.

Tuttavia, la regolarità del DURC non esclude che l’impresa abbia un pregresso debito (totalizzato e rateizzato) verso INPS, INAIL o Cassa Edile, con la conseguenza che l’eventuale mancato pagamento dei ratei autorizzati potrebbe comportare la corresponsabilità, nei limiti di legge, del committente.

Allo stesso modo, considerato che il DURC ha validità 120 giorni, non si può escludere che l’impresa appaltatrice possa – in un momento successivo al rilascio del documento – decidere di non ottemperare (per motivi che non interessa approfondire, in questa sede) al proprio obbligo di versamento a fini contributivi presso INPS e INAIL.

Tale condotta farebbe comunque sorgere in capo al committente l’onere di co-obbligazione in solido, a fronte di un iniziale parvenza di correttezza (formale) di regolarità contributiva.

Verifica di congruità occupazionale appalti (DocOA). Con la previsione di cui all’articolo 8, comma 10-bis, del decreto-legge n. 76 del 2020 (c.d. Decreto semplificazioni), attuato con il decreto ministeriale n. 143/2021, è stato introdotto il processo di verifica della congruità occupazionale degli appalti, consistente nella verifica (formale) circa il possesso di un organico adeguato all’esecuzione degli interventi appaltati.

Detta verifica, in buona sostanza, sarebbe finalizzata a prevenire il fenomeno del lavoro nero, partendo dalla constatazione secondo la quale, se un operaio può eseguire una certa quantità di lavoro in un tempo determinato, lo stesso soggetto non può – nel medesimo tempo – eseguire una quantità di lavoro maggiore.

Il sillogismo implica la considerazione secondo la quale, se l’impresa X, avente 2 dipendenti, ha realizzato più attività lavorative di quelle che sarebbe in grado di eseguire, se non ha lavorato “male” (ovvero: realizzando prestazioni in eccessiva fretta, senza rispettare i parametri richiesti da capitolato), allora ha utilizzato una maggiore forza lavoro non registrata, quindi “a nero”.

Si tratta, pertanto, di un meccanismo presuntivo informato ad un sistema inquisitorio, che prende le mosse dalla considerazione secondo la quale «tutti delinquono».

La “soluzione” è stata rinvenuta nella creazione di una vera e propria anagrafe degli appalti privati che, incrociando i dati riguardanti numero degli appalti affidati all’impresa e personale dipendente in servizio, dovrebbe individuare e segnalare tempestivamente le anomalie.

Tutto questo, viene realizzato attraverso l’estensione delle procedure di controllo e gestione delle gare pubbliche anche al settore privato. Il CIG (Codice Identificativo di Gara) e il CUP (Codice Unico di Progetto) divengono così CIA (Codice Identificativo Appalto), che dovrebbe garantire la trasparenza delle procedure, la correttezza degli affidamenti e la tracciabilità dei flussi finanziari.

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Si dubita, tuttavia, dell’effettiva capacità di uno strumento presuntivo di restituire trasparenza e garanzie ad un sistema ormai fin troppo viziato da procedure “semplificate” (leggi: amicali e parentali) e deformalizzate.

Detto in altre parole, il sistema dei rapporti tra privati o è interamente affidato alla regolazione tra privati (con assunzione del rischio in capo al committente) o, in alternativa, è regolato dallo Stato.

Senza confondersi con la regolazione dei rapporti di consumo, assicurata dall’attività dell’Autorità Garante per la Concorrenza e il Mercato (AGCM), posta a tutela della parte contraente debole (il consumatore), l’introduzione di sistemi di controllo – di matrice pubblicistica – nell’ambito dei rapporti privati desta non poche preoccupazioni.

Tale “evoluzione” rappresenta il segnale di un’eccessiva presenza dello Stato nell’ambito dei rapporti privati, che non sono più “liberi”, sia pure nel rispetto delle generali regole previste dal Codice civile, in virtù di quella lex specialis costituita dal “contratto” (che «ha forza di legge tra le parti» ex art. 1372 c.c.).

Orbene, una simile ingerenza è senz’altro accettabile laddove la parte contraente, pur avendo forma privatistica, è comunque un soggetto pubblico (perché partecipato da enti pubblici o perché l’organo decisorio è a prevalenza pubblico) ovvero perché si utilizzano, nell’esecuzione dell’appalto, fondi pubblici (di provenienza interna alla stazione appaltante ovvero perché concessi in virtù di finanziamenti pubblici europei, regionali o nazionali).

Si può, quindi, comprendere e giustificare un eccesso di controlli nell’ambito della gestione di opere suscettibili di usufruire di benefici fiscali (dal “classico” bonus ristrutturazione al Superbonus…), stante la matrice pubblicistica del beneficio, che comporta una riduzione delle imposte ovvero, nel caso di cessione del credito o sconto sul corrispettivo, la sua monetizzazione in favore del cessionario.

Ma, al di fuori dei casi predetti, non si comprende né si può giustificare l’eccessivo sforzo di procedimentalizzazione avviato dal Governo, con la “scusa” della lotta alle irregolarità nei rapporti di lavoro e all’evasione fiscale delle società appaltatrici.

Verifica di congruità dei prezzi. L’eccesso di controlli, non adeguatamente regolamentati, sta comportando un sempre maggiore sviluppo di quel cancro che le disposizioni in questione vorrebbero debellare: lavoro in nero, irregolarità contabili e, più in generale, fuga dai controlli.

La previsione introdotta dal c.d. “Decreto antifrodi”, poi interamente recepita dalla manovra di bilancio, ne è la più lampante dimostrazione.

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L’introduzione di parametri tariffari di riferimento massimi in relazione alle prestazioni edili, in analogia alla determinazione dei “costi standard” fissati per le amministrazioni pubbliche (peraltro riferendosi, in relazione ai professionisti, ai medesimi tariffari!?) ha colto impreparato il mercato, già “drogato” dalla prospettiva di aumento della domanda di lavoro ad offerta invariata.

È un dato di fatto. Il numero degli operatori (complice anche la pandemia) si è ridotto del 30% nell’arco di 18 mesi, contraendo ulteriormente l’offerta di servizi. Le materie prime sono state oggetto di speculazione da parte delle imprese economicamente più forti che hanno attivato procedure di approvvigionamento anticipate e massive (oltre che molto “aggressive”), con il conseguente aumento dei prezzi finali. I ponteggi sono stati prenotati con largo anticipo, riducendone ulteriormente la disponibilità.

Tali azioni hanno portato ad un aumento ingiustificato dei prezzi finali, intaccando il margine di utile delle imprese esecutrici.

Ne è derivata l’impossibilità di gestire – all’interno dei prezzi imposti – le operazioni commissionate, con il conseguente “ricarico” indiscriminato dei costi, che è stato arginato tramite l’estensione del “visto di congruità” dei prezzi a tutte le operazioni di cessione del credito.

Ma è la strada giusta? L’unica risposta corretta è senz’altro quella negativa.

Non è questa, a parere di chi scrive, la strada per limitare i fenomeni distorsivi negli appalti privati.

L’eccessiva burocratizzazione degli appalti pubblici, appesantita da controlli invasivi e procedure asseritamente trasparenti, dimostra che il sistema può comunque essere aggirato. Allo stesso modo, non è ipotizzabile l’introduzione di verifiche (pressocché continue) il cui esito negativo potrebbe portare al mancato (o ridotto) pagamento dell’appaltatore (non più) in regola.

Il contenzioso aumenterebbe a dismisura, allorquando – pur avendo superato i controlli iniziali – l’impresa, al momento della liquidazione, dovesse trovarsi nella situazione di «non regolarità», spesso connessa a ritardi dei sistemi informatici, a segnalazioni derivanti da “falsi negativi” o da errori umani (es. nell’indicazione della durata presunta dell’appalto) che non rispecchiano la reale capacità produttiva dell’impresa.

Paradossalmente, tali controlli incentivano il ricorso al lavoro irregolare, attesa la riduzione dei costi contributivi, la riduzione della tassazione applicata (non emettendo fattura, si può agilmente “risparmiare” l’aliquota iva e ridurre gli importi perché non soggetti a tassazione) e considerata la mancanza di necessità di comunicazione dell’incarico presso la banca dati degli appalti.

Minori costi di gestione, quindi, che si traducono in una riduzione del costo finale per il committente.

Eppure, con riserva di approfondire tali aspetti in altra occasione, il costo “sociale” dell’operazione aumenta in modo considerevole. La riduzione dei costi si affianca alla riduzione (quando non eliminazione) dei costi connessi alla sicurezza del cantiere.

In un momento storico come quello attuale, dove la pandemia non accenna a diminuire nonostante le più rosee e ideali aspettative della politica, escludere i costi speciali per i presidi COVID (mascherine, guanti, disinfettante…) o, più in generale, per garantire la sicurezza dei lavoratori impegnati nell’esecuzione dell’appalto, si traduce necessariamente nell’aumento esponenziale del rischio che si verifichi un incidente.

Ecco, quindi, che il “risparmio” viene posto a carico della collettività, chiamata a sostenere i costi di un servizio sanitario ormai ingolfato da procedure e regole stringenti, incapace di rispondere alla continua richiesta di posti letto. Peraltro, giova precisarlo, l’infortunio del lavoratore irregolare non solo non prevede alcun indennizzo da parte dell’assicurazione, ma espone l’azienda a sanzioni economicamente gravose che possono portare anche alla chiusura delle attività.

Ne vale davvero la pena?

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