Il Superbonus tra abusi edilizi, violazioni rilevanti e omissioni documentali: perchè tanta confusione?

In sede di conversione del Decreto Semplificazioni bis (Decreto legge n. 77/2021), che ha introdotto “chirurgiche” modificazioni alla disciplina del Superbonus introdotta un anno fa dal Decreto Rilancio (Decreto legge n. 34/2020), si sta sviluppando un sommesso e confuso dibattito sulle cause che portano alla perdita del beneficio fiscale.

Ed invero, se il Decreto Semplificazioni bis ha superato la necessaria predisposizione della verifica di stato legittimo, dall’altra parte vengono introdotti ulteriori tasselli per l’assicurazione della legalità nell’esecuzione degli interventi di miglioramento sismico e di efficientamento energetico negli edifici.

L’attestazione di stato legittimo. L’articolo 33 del Decreto Semplificazioni bis, rinnovando interamente il testo del comma 13-bis dell’articolo 119 del Decreto Rilancio, ha univocamente sancito che – in relazione agli interventi coperti dal Superbonus – non è richiesta l’attestazione dello stato legittimo.

Tale attestazione costituisce presupposto indefettibile per accedere a tutti i benefici fiscali diversi dal Superbonus e consiste nella preventiva verifica della rispondenza dello stato di fatto dell’immobile rispetto a «quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa e da quello che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali» (art. 9-bis, comma 1-bis, D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380).

Sul punto, giova ricordare che le innumerevoli richieste di accesso agli atti presso i Comuni hanno comportato un blocco delle attività, sovraccaricate di istanze non facilmente gestibili per la non adeguatezza tecnologica degli archivi pubblici.

Il superamento della necessità di verificare e, correlatamente, di asseverare la legittimità dell’immobile ha indubbiamente snellito le procedure e accelerato l’avvio dell’esecuzione degli interventi coperti dal beneficio del Superbonus.

La perdita del beneficio fiscale. A fronte della semplificazione procedurale e documentale, il legislatore è intervenuto con l’introduzione di forme di sanzione specifiche per il Superbonus riguardanti la decadenza dal beneficio fiscale.

In base alle previsioni introdotte dal Decreto Semplificazioni bis, detto beneficio fiscale si perde solo nei casi espressamente previsti di violazioni meramente formali riguardanti:

• omessa presentazione del titolo abilitativo (CILA)
• esecuzione di intervento in difformità dal titolo abilitativo (CILA)
• omessa attestazione circa la legittimità costruttiva
• falsità delle attestazioni circa la legittimità costruttiva

Ovviamente, anche le violazioni sostanziali, riguardanti il mancato rispetto delle norme tecniche (es. mancato utilizzo di materiali che rispettino i CAM – Criteri Ambientali Minimi ovvero il mancato miglioramento di almeno due classi energetiche) comportano la perdita del beneficio in parola.

Sanzioni specifiche per il fotovoltaico. Il Decreto Semplificazioni bis ha, inoltre, integrato l’articolo 119 del Decreto Rilancio con il comma 5-bis, relativo alla perdita del beneficio fiscale per violazioni formali ovvero sostanziali.

In via preliminare, bisogna chiarire che tale norma si colloca dopo il comma 5, relativo all’applicabilità del beneficio fiscale al 110% per gli interventi (trainati) di installazione dei pannelli fotovoltaici e prima del comma 6, relativo all’applicabilità del beneficio agli interventi (trainati, anch’essi) di installazione dei gruppi di accumulo asserviti agli impianti fotovoltaici. Infine, il successivo comma 7 subordina l’accesso al beneficio alla cessione dell’energia al Gestore dei servizi energetici (GSE) non consumata ovvero non auto-consumata.

Riprendendo il medesimo “linguaggio normativo” previsto nel D.Lgs. n. 42/2010 (c.d. Decreto Romani), relativo ai controlli e sanzioni in materia di incentivi da parte del GSE, il comma 5-bis rappresenta quindi la norma di chiusura del sistema e di collegamento con la vigente disciplina in materia di incentivi sul fotovoltaico.

Ed invero, nel caso di violazioni meramente formali (ovvero: omissioni documentali e mancata richiesta di permessi ovvero nulla osta, laddove necessari) «che non arrecano pregiudizio all’esercizio delle azioni di controllo», il contribuente non decade dalle agevolazioni fiscali in relazione alla irregolarità od omissione riscontrata.

Ne consegue che l’intervento – ancorché in presenza di omissioni documentali, ma che non inficiano i controlli da parte del GSE – potrà comunque accedere al beneficio fiscale.

Diversamente, in caso di «violazioni rilevanti» riscontrate in seguito ad accertamenti promossi dal GSE sugli impianti installati, l’intervento riguardante il fotovoltaico (e, in quanto ad esso connesso, i sistemi di accumulo) non potrà accedere al beneficio fiscale al 110%. Sennonché, la decadenza dal beneficio in relazione all’impianto fotovoltaico non comporta la decadenza anche per gli altri interventi ammissibili.

Quali sono le “violazioni rilevanti”? La puntuale elencazione si rinviene nell’allegato 1 al D.M. 31 gennaio 2014 che prevede:

1. presentazione al GSE di dati non veritieri o di documenti falsi, mendaci o contraffatti, in relazione alla richiesta di incentivi, ovvero mancata presentazione di documenti indispensabili ai fini della verifica della ammissibilità agli incentivi;
2. violazione del termine per la presentazione dell’istanza di incentivazione e, nel caso in cui sia determinante ai fini dell’accesso degli incentivi, la violazione del termine per l’entrata in esercizio;
3. inosservanza delle prescrizioni contenute nel provvedimento del GSE relativo all’esito dell’attività di controllo;
4. indisponibilità della documentazione da tenere presso l’impianto ai sensi dell’art. 9, comma 3, nel caso in cui se ne sia già accertata l’assenza nell’ambito di una precedente attività di controllo;
5. comportamento ostativo od omissivo tenuto dal titolare dell’impianto nei confronti del preposto al controllo o del gestore di rete, consistente anche nel diniego di accesso all’impianto stesso ovvero alla documentazione;
6. manomissione degli strumenti di misura dell’energia incentivata;
7. alterazione della configurazione impiantistica, non comunicata al GSE, finalizzata ad ottenere un incremento dell’energia incentivata;
8. interventi di rifacimento e potenziamento realizzati in difformità dalle norme di riferimento ovvero da quanto dichiarato in fase di qualifica o di richiesta dell’incentivo;
9. inefficacia del titolo autorizzativo per la costruzione ed esercizio dell’impianto;
10. insussistenza dei requisiti per la qualificazione dell’impianto, per l’accesso agli incentivi ovvero autorizzativi;
11. utilizzo di combustibili fossili di due punti percentuali oltre la soglia consentita, non previamente comunicato al GSE;
12. utilizzo di combustibili rinnovabili in difformità dal titolo autorizzativo o dalla documentazione presentata in sede di qualifica ovvero di istanza di incentivazione;
13. mancata trasmissione al GSE della certificazione di fine lavori dell’impianto nei termini previsti dalla normativa di incentivazione, nel caso in cui sia determinante ai fini dell’accesso o della determinazione agli incentivi;
14. utilizzo di componenti contraffatti ovvero rubati.

Del resto, merita precisarlo, qualora la questione circa le violazioni formali e rilevanti si dovesse ritenere applicabile all’intero meccanismo del Superbonus, la disciplina sarebbe inapplicabile in quanto contraddittoria.

Pensiamo ad un intervento eseguito in presenza di violazioni sostanziali “rilevanti” (circostanza, peraltro, ignota al DPR n. 380/2001) quale l’esistenza di una veranda abusiva. Da una parte, si prescinde dalla verifica di stato legittimo, consentendo l’esecuzione dell’intervento senza perdere il beneficio fiscale. Dall’altra, però, in quanto violazione “rilevante”, si ritiene operativa la decadenza dal beneficio medesimo.

Allo stesso modo, la violazione “meramente formale” consistente – ad esempio – nell’omessa presentazione di documentazione a supporto della CILA Superbonus, non comporterebbe la decadenza dal beneficio (comma 5-bis). Eppure, ai sensi dell’art. 13-ter, costituisce uno dei casi di decadenza.

Nessuna sanatoria. Nessun condono. Un’ultima considerazione merita la circostanza secondo la quale il Governo ha mantenuto la posizione tollerante nei confronti delle situazioni di abuso edilizio che possano essere rilevate.

Ed invero, in ottica di sistematizzazione della disciplina, è stato introdotto il comma 13-quater che, di fatto, “sposta” la previsione dell’ultimo alinea del comma 13-ter (come riformulato dal Decreto Semplificazioni bis) in posizione tale da “chiudere” il sistema dei controlli e delle sanzioni, senza per questo mutare il testo.

Pertanto, fermo restando quanto previsto al comma 13-ter in merito alle cause di perdita del beneficio fiscale al 110%, «resta impregiudicata ogni valutazione circa la legittimità dell’immobile oggetto di intervento», con la conseguenza che le Amministrazioni locali (e, in relazione all’impianto fotovoltaico, anche il GSE) potranno procedere a verifiche e controlli sulla legittimità dell’immobile, senza che questo comporti la perdita dell’agevolazione fruita.

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